El riesgo oculto del 15%: cómo el impuesto mínimo global amenaza las zonas francas en América Latina
Las zonas francas (o regímenes especiales de exportación, manufactura e inversión) han sido un pilar clave para América Latina en la atracción de inversión extranjera directa (IED), generación de empleo, exportaciones y encadenamientos productivos. En este contexto, la reciente implementación del impuesto mínimo global corporativo —la tasa mínima del 15% para multinacionales contemplada en el marco de la OCDE/G20 bajo el Pilar 2— representa una disrupción significativa para la competitividad de esas zonas. Tal y como señala un análisis de fDi Intelligence, las zonas francas son el último grupo que se opone al impuesto mínimo del 15%… sectores en África y América Latina están solicitando concesiones porque afecta su capacidad de atraer inversión a países en desarrollo. En este artículo se analiza por qué este impuesto puede tener un efecto negativo, con especial atención al ejemplo de Costa Rica, y se plantean implicaciones estratégicas para la región.
El mecanismo y su lógica
El impuesto mínimo global corporativo que están adoptando más de 140 países exige que las empresas multinacionales con ingresos consolidados superiores a €750 millones paguen una tasa efectiva mínima (ETR) del 15% en cada jurisdicción donde operan. En la teoría, esta medida busca: (i) frenar la erosión de la base imponible y el traslado de beneficios (BEPS), (ii) disuadir una carrera hacia el fondo en los impuestos corporativos, y (iii) redistribuir impuestos hacia países donde las compañías operan pero antes pagaban casi cero impuestos.
La lógica suena justa desde un plano global —pero cuando se aplica a economías que han estructurado su oferta de inversión justamente en nichos de zonas francas con tasas especiales muy bajas, incentivos tributarios y acuerdos de estabilidad, emergen tensiones críticas.
Zonas francas en América Latina: una palanca clave
Según el artículo de fDi Intelligence, las zonas francas en América Latina y África están siendo las últimas que levantan la voz porque el nuevo entorno fiscal pone en riesgo su modelo. Los operadores de zonas francas en Uruguay, Nigeria y Costa Rica ya adelantan solicitudes de moratorias, exenciones específicas o permitir que lo que está vigente siga existiendo (grandfathering) para no perder competitividad frente a otras jurisdicciones.
¿Por qué esta tensión es tan relevante? Porque en la práctica en muchas economías emergentes, las zonas francas concentran una parte sustancial de la IED, de las exportaciones y de los encadenamientos productivos. Si estas ventajas tributarias se erosionan, el atractivo se debilita.
El caso de Costa Rica: datos contundentes
En Costa Rica, el régimen de zona franca presenta resultados significativos:
Entre 2019 y 2024, los flujos de IED que ingresaron al país representaron 70,2% de los flujos totales de IED, gracias al régimen de zona franca.
En 2024, las exportaciones de bienes realizadas por empresas del régimen representaron 66,6% del total de bienes exportados. Desde 2019 esa exportación creció a una tasa promedio anual del 16,4%, unas tres veces más rápido que el resto de los bienes de exportación.
En servicios modernos canalizados mediante redes digitales: en 2022, las exportaciones de servicios modernos representaron el 18,8% del total de exportaciones del país, 43,4% del total de exportaciones de servicios y 8% del PIB.
De esas actividades modernas, el 88% del valor provenía de las empresas adscritas al régimen de zona franca, con mercados principales en Estados Unidos y Europa.
Estos datos demuestran que el régimen de zona franca en Costa Rica ya no es solo un incentivo tributario marginal, sino un eje de la IED, de las exportaciones (en bienes y en servicios modernos) y un motor de crecimiento dinámico.
¿Por qué el impuesto mínimo global es un riesgo para este modelo?
A partir del análisis de fDi Intelligence y de la literatura académica, pueden distinguirse al menos cuatro canales de impacto negativo:
Reducción del diferencial tributario. Uno de los atractivos de las zonas francas es la tasa impositiva muy diferente a la del mercado general de la economía. Si las multinacionales que operan allí se ven obligadas a pagar una tasa efectiva mínima del 15% (o top-up taxes en sus países de origen donde se trasladan beneficios), la ventaja competitiva que ofrecía la zona franca se reduce. fDi señala que en Uruguay se está negociando que los contratos en zonas francas se respeten para mantener ese diferencial.
Decisiones de ubicación más sensibles al costo fiscal. Cuando el incentivo fiscal pierde su poder, las compañías empiezan a valorar con mayor peso otros factores: tamaño de mercado, infraestructura, calidad institucional, costo logístico, estabilidad. En la práctica, si la ventaja impositiva desaparece, algunas inversiones se reorientan o se abstienen de entrar en esos regímenes.
Erosión del crecimiento dinámico de exportaciones e IED vinculadas. En contextos como Costa Rica donde el régimen de zona franca representa ya más del 66% de bienes exportados, la pérdida de competitividad tributaria puede traducirse rápidamente en menor crecimiento de exportaciones, menor IED nueva o reinversiones más precarias. Dado que la tasa de crecimiento de 16,4% anual triplica al resto de bienes exportados, existe un riesgo de ralentización si la fiscalidad deja de sostener esa ventaja diferencial.
Reequilibrio fiscal que puede generar incertidumbre contractual. Muchas zonas francas ofrecen estabilidad legal, contratos de inversión y periodos de exención tributaria. El impuesto mínimo global introduce una nueva capa de riesgo: ¿qué sucede si el país huésped debe revisar esos contratos para adaptarse al Pilar 2? En ese sentido, fDi Intelligence advierte que la tax-stability de los acuerdos de zona franca se vuelve central.
Implicaciones estratégicas para América Latina
Para países de América Latina que desean conservar el dinamismo de sus zonas francas, surgen varias pautas:
Revisar el modelo de incentivos: Más que depender solo de fiscalidad muy reducida, debe incrementarse el valor añadido de las zonas francas: encadenamientos locales, innovación, servicios modernos, digitales, exportaciones de alto valor.
Garantizar estabilidad jurídica para los contratos vigentes: Como en Uruguay se está negociando, los contratos de zona franca deben contemplar mecanismos de grandfathering o exenciones temporales frente a la nueva fiscalidad.
Reforzar los factores estructurales: infraestructura, logística, capital humano, agilidad regulatoria, digitalización. Si la ventaja tributaria disminuye, el ecosistema debe compensar.
Articular articulación con el régimen general: Para evitar arbitrajes y competencia interna, y para convertir las zonas francas en polos de crecimiento que impacten positivamente el conjunto de la economía (y no solo refugios de renta fiscal).
Monitorear y anticipar impactos en IED y exportaciones: Países como Costa Rica pueden estimar cómo caería su tasa de crecimiento de exportaciones si la ventaja fiscal se reduce, y prepararse para diversificar.
Reflexión final
El impuesto mínimo global del 15% tiene una lógica de equidad y redistribución a escala global: reducir la competencia fiscal perjudicial, recuperar ingresos fiscales y obligar a las grandes multinacionales a pagar su parte. Sin embargo, para economías emergentes que ya estructuraron una parte importante de su modelo de inversión en torno a zonas francas con incentivos tributarios, el riesgo es claro: la ventaja competitiva se reduce, la base de exportaciones vinculadas puede ralentizarse, y la incertidumbre contractual puede crecer.
Costa Rica es un ejemplo paradigmático: cuando más del 66% de sus bienes exportados y más de 70% de su IED están asociados al régimen de zona franca, una alteración en la fiscalidad global puede traducirse en un impacto material para su crecimiento y posicionamiento competitivo. En un contexto global donde las inversiones son cada vez más móviles y los mercados más exigentes, no sustituir rápidamente la ventaja de la tasa impositiva por otros focos (valor añadido, ecosistema, calidad institucional) podría significar perder terreno frente a otras economías emergentes que ya están adaptándose al nuevo escenario.
En última instancia, mantener vigentes las zonas francas como motor de desarrollo exige una transición de ventaja fiscal pura hacia ventaja competitiva integral. La contabilidad ya no se gana solo con la tasa de impuesto, sino con la propuesta de valor que la zona franca y el país pueden ofrecer cuando la tasa deja de ser la vía principal. En ese nuevo mapa, los países latinoamericanos que anticipen y adapten su modelo podrán convertir el desafío del impuesto mínimo global en una oportunidad para evolucionar hacia un régimen más sofisticado, diversificado y sostenible.
